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长三角区域规划的战略构想 上海城市化发展研究中心     2007-09-25

  上世纪80年代以来,国家做了很多区域经济发展规划。但是针对整个长三角的经济发展,在国家战略层面来实施战略规划的研究,应该说这是一次十分重大的规划。因为,中国要提升国际综合竞争力,单靠一个省(市)是远远不够的。上海“十五”的主线是提高综合竞争力,许多城市和地区都提要提高综合竞争力,这些竞争力只是一个地区或一个省(市),甚至一个城市,但是如果提高了城市群、都市圈的综合竞争力,那么在世界经济范围内中国就会有一席之地。为了提高中国在世界经济发展中的综合竞争力,在这个大的背景下,国务院要求编制区域发展规划。中国最具实力的有三大城市群:长三角城市群、京津冀城市群、珠三角城市群。当然,从全国看,中国有九大城市群。中国的这三大城市群实际上已占了整个中国经济总量的40%左右。这三大城市群,其中2个城市群是2省1市和2市1省,珠三角只有一个省,所以,这次国家发展改革委员会决定在中国城市群和都市圈区域规划中,重点是做两个:一个是长三角区域规划,一个是京津冀区域规划。

  
  研究中国城市群发展,主要是从分析城市群的态势着手的。现在中国的三大城市群,与世界上发达国家的城市群比较,究竟有什么优缺点?经济发展中究竟存在着哪些问题?这些问题我们是怎么来判断的。

  
  中国的城市群实际上已经决定了中国未来发展的命运。中国的人口急剧向城市群转移,这是城市化的结果。据机构研究权威报告,世界上有2个最大的难题,第一个是高新技术发展会对世界经济产生什么影响?第二个就是中国的城市化会对世界经济和中国经济产生什么影响?中国现在的城市化率是43%,也就是说13亿人中有5.4亿人为城市居民。如果我国城市化率按照现在速率往前推的话,到2030年城市化率达到60%,那时候是16亿人口,将近有9.4亿人是城市居民。也就是说在现在5.4亿人的基础上再增加4亿人,这4亿人要进城是什么概念?那就是要在中国建设20个上海市、80个南京市、100个广州市,100万人的城市要搞400个,这显然是不可能的。180多年才孕育了上海这样一个2000万人的城市,现在100万人的城市在全中国只有37个,按照这样的城市化率的人口推动,中国将会成什么样?所以说人口的问题在整个中国经济中起到了一个非常关键的作用,人口在一个区域中会对整个区域产生非常大的影响力。

  
  在长三角区域规划发展战略中,要明确大方向。第一个方向就是长三角城市群的发展定位。长三角区域将近有10万平方公里,在整个中国经济发展中的城市功能定位,在世界经济发展、在亚太经济发展中的位置,需要有一个基本讲法。第二,在长三角区域范围内,究竟有哪些城市群?城市群的功能定位在哪里?所以要对一些城市群进行功能定位,例如南京城市群、杭州城市群、上海城市群等。这些城市群中有哪些重要城市,如南京城市群,它除了江苏的部分城市以外,它一定会辐射到安徽。安徽有一个“东拓”问题,滁州、芜湖、马鞍山这些城市已经和南京形成了一种路网格局,产业结构协调已经非常紧密。南京城市群它除了西面到安徽,它的南面辐射范围到什么地方?按照经济发展的数据分析,南京辐射最远就是到常州。常州以南的苏州、无锡的产业结构和上海相协调。杭州城市群主要包括宁波和嘉兴。实际上,在杭州城市群中,今后最热的一块就是嘉兴、杭州、宁波。一旦跨海大桥从宁波到平湖,整个“金三角”就会形成经济发展的非常密集区。

  
  在长三角区域发展战略中,有7个方面的内容需要加大研究力度。比如数据库的模拟平台问题、整个区域发展战略定位的研究问题、人口与城市化的问题、产业定位升级的问题、重大基础设施的问题、资源与生态的问题、政策保障体系问题等。

  
  归纳起来,长三角区域发展新一轮把握战略的思路总体包括三方面的内容。新一轮的长三角区域发展战略是重点解决长三角区域推进经济一体化和共同发展进程中面临的问题所提出的,发展战略中主要任务有三个方面。第一,把握我国经济社会发展的整体战略和全面建设小康社会总体目标的要求,明确该区域进一步发展的整体定位,明确区域的发展整体目标和重点。第二,围绕规划区域内各地区共同关注,单一省市又难以自行解决的重大问题,主要是区域性基础设施的共建与共享,如投资环境的营造、生态建设与环境保护及关系到区域可持续发展的重大建设项目等。第三,研究提出促进区域整体发展的相关政策。

  
  长三角区域发展战略重点主要包括以下几个方面的内容。第一,关于长三角区域发展的目标与定位问题。总体上反映了“三个中心一个区域”的发展思想。“三个中心”是指,长三角要成为全国的经济中心、国际先进的制造业中心和东北亚国际物流枢纽中心。“一个区域”,是指长三角要成为世界城市的密集区和国际宜住区域。从空间布局与发展上,总体形成“一核四区五带”的基本格局。“一核”,是指上海国际城市核;“四区”,是指南京、苏锡常、杭州、宁波都市区;“五带”,是指沪宁、沪杭、杭甬、杭宁和沿海大通道五条产业和城市发展带。

  
  第二,关于长三角区域人口与城市化问题。在发展中,要明确城市群的功能定位。实际上,长三角城市群包括了上海城市群、南京城市群和杭甬城市群。要进一步明确上海城市群,南京城市群和杭州城市群在长三角区域的功能定位。在这些大城市群与周边城市的发展关系中,确定上海城市群将统领长三角发展的核心地位,确定南京、杭州城市群在长三角的副中心地位。长三角区域人口到2020年预计达到1.1-1.2亿人。长三角区域总体上形成三大城市群。一是上海城市群,包括经济辐射区域。总体布局分为两个部分。其一,上海市域城市群。人口将达到2100-2300万人,形成与国际大都市相匹配的特大城市、大城市、中等城市和小城市的城市等级规模体系。其二,上海城市群的经济辐射区域,重点包括苏州、无锡、南通、嘉兴、湖州等城市。二是南京城市群。除了形成南京城市群的核心圈层,紧密圈层以外,还包括苏北的淮安,安徽的芜湖、滁州、巢湖等地区。三是杭州城市群。主要是包括杭州湾区域的宁波及绍兴、台州、舟山等城市。

  
  第三,关于重大基础设施建设问题。要建设国际航运中心和国际航空中心,要建设江海港口网群、航空港口网群、行政交通网群和城际交通网群。在港口建设中,要进一步明确功能定位,哪些港具有集装箱功能,哪些港具有进口矿石功能,哪些港具有原油中转功能。优化上海主枢纽机场,提升南京、杭州干线机场,恢复虹桥国际货运功能,建设一批支线喂给机场,如:宁波、兴东、普陀山、奔牛、硕放、先福机场等。

  
  第四,关于土地利用规划问题。经预测,长三角地区后备土地资源不容乐观。到2010年,约有9万公顷储备。其中上海约2.5万公顷,主要集中在三岛。浙江有3.5万公顷,其中80%是滩涂。江苏有3万公顷,其中沿海区域主要在南通和盐城。为了解决长三角土地资源瓶颈问题,土地政策将有所突破。可能要考虑放宽基本农田保护政策,实行弹性建设用地占用耕地指标,实行分区管制,优化结构,完善市场机制和农村土地综合整理。

  
  第五,关于建设规划实施政策保障体系问题。在区域协调框架设计中,近期关注的重点主要在以下几个方面:其一,互通互融的现代化综合交通体系的合作共建。主要是在加快完善高速公路为骨架的公路网络和进一步明确港口分工。对于城际轨道交通、空港布局与功能分布也要加快研究。其二,改善和提高区域生态环境质量和区域环境合作。其三,发展长三角循环经济和建设资源节约型社会的区域合作,主要在清洁生产的立法、规划、信息和科技等方面进行合作。其四,建设区域信息共享合作。主要在交通、能源、经济、旅游、物价、工商、质监、环保、卫生、食监、药监、公安、三防、商会和企业等方面的信息系统建设。近期将实施重大政策协调。重点是:统一协调的招商引资政策,社会服务体系共享政策,区域要素资源流动和产权交易政策。区域统一的准入标准和资格认证政策,先行试点的服务开放政策。