人户分离现象已是社区管理的一大热点问题，也是人口普查工作急需解决的难点问题之一，如果不能很好地处理和解决这个问题，将会严重影响第六次人口普查数据的质量。目前我区实有人口总数为134万人，相比2000年我区“五普”时的75万人，增加了87.9%。可见我区近10年来居住人口呈激增状态，随之而来的是人户分离现象的急骤增多。如何正确认识人户分离情况，分析人户分离成因及提炼相关普查工作方法，是确保我区人口普查数据真实、准确、可靠的主要途径。

一、嘉定区人户分离的特点

人户分离是指在社会经济发展过程中，由于各种原因造成的常住人口的居住地与其户籍所在地不一致的现象。从我区情况看，主要呈现以下几个特点：

（一）人户分离总量大。据“五普”资料数据显示，2000年我区常住人口753070人，其中人户分离328512人，占总数的43.6%；本区拥有上海市户籍的人口有480176人，其中人户分离62109人，户籍人口的人户分离率为12.9%。以我区现有人口的情况分析，户籍人口的人户分离在总数及分离率两方面均将大幅增加，人户分离率已达35%以上，计算常住人口的话，人户分离率会大很多。

（二）人户分离涉及面广。我区12个街镇都存在人户分离情况，其中有6个街镇人户分离情况突破4万，分别是：嘉定工业区、真新新村街道、南翔镇、安亭镇、江桥镇、马陆镇。而我区人户分离情况最少的华亭镇，也有人户分离人员7000余人。

（三）人户分离存在地域差异。城市化程度高、经济发展好的地区，人户分离情况相应较多，我区人户分离人员突破4万的街镇全部靠近市中心或在嘉定城区周边。相对而言，我区北部6街镇由于地理位置及经济水平等因素，相对人户分离情况就较少。

（四）人户分离变动频繁，由于公安机关对本市户籍人员户口迁移工作进行了规范，本市户籍人员只要凭有效证件就可在入户地派出所申报、迁移户口，方便群众进行户口迁移，但也在一定程度上造成了群众户口迁移的随意性和多变性。

二、嘉定区人户分离情况成因

（一）客观原因

一是社会公共资源发展不平衡。由于幼托、教育、医疗、养老等公共服务设施与户籍挂钩，导致社会公共资源丰富的地区相对人在户不在情况突出。

二是上海中心城区动迁力度强。近年来，中心城区加强了旧城改造、道路施工、绿化建设等一系列的动迁工程，嘉定区作为全市动迁安置点之一，导入人口大量激增引起人在户不在情况突出。

三是我区农村动迁房、集资房不具备入户资格。我区部分农村动迁房、集资房缺少相关资质，暂未办理土地产证，导致动迁居民无法入户，目前我区有空挂户11万余人。

（二）主观原因

一是城镇居民主观存在“市区与城郊”、“城镇与乡下”的概念，不愿意主动将户口迁入现居住地。据统计，近两年来动迁到我区江桥镇的导入人口约1.3万人，而申报户口的仅有4317人，仅占导入人口总数的33.2%。

二是农村居民主观存在“农业家庭户”实惠多的想法，认为现在街镇、村委对农业家庭户有各种经济补贴，是既得利益，如果将户口迁往现居住地，将被取消补贴，从而引发我区农村地区的户在人不在现象增多。

（三）其他原因

各街镇、委办局、学校等单位的集体户口，现行户籍政策对我区人口在外就学、就业，出国就业、就学，服刑等情况可不再迁移、注销户口，导致人户分离情况逐年增多。

三、我区人户分离普查工作难点

（一）人户分离基础信息少。根据从区人口办调研资料显示，2009年区人口办通过“两个实有”工作，排查出我区实有人口总数已突破130万人，而涉及有人户分离情况的有50万余人，但由于统计口径不一致，该数据对人口普查工作只起到参考作用。由于目前对符合人口普查统计口径的人户分离基础信息掌握较少，给相关普查工作的人员配备、普查小区域划分带来了极大的困难。

（二）人户分离情况变动快。由于人户分离成因多样性，随着人户分离人员直观意愿和客观条件的改变，可以及时由人户分离人员转变为人户一致人员，也有可能由人户一致人员转变为人户分离人员。所以说，分户分离是一个动态的，有时限性的事实情况。在人口普查摸底和登记节点间最易发生变化，需要我们普查工作者加倍注意。

（三）人户分离相互沟通差。人户分离人员由于其特殊性，导致村居委日常很难与其取得联系或加以帮助，因为缺少了村居委的日常关心，久而久之人户分离人员缺乏归属感，与村居委工作人员形同陌路。更有甚者将自己存在人户分离的原因或因人户分离导致的工作、生活等不便统统归咎于对政府、社会及相关法律法规，对将来的人口普查工作可能采取不配合的行为。

四、嘉定区人户分离普查工作思路

（一）建好一支普查队伍。

一是以区统计局为主，成立由多部门工作人员组成的区人口普查办公室，外聘有“五普”工作经验的老法师，确保全区普查工作进度和质量。

二是督促建成各街镇人口普查办公室，保证街镇“人力、物力、财力”的三落实，确保相关工作有效推进。

三是精选普查指导员，在村居委干部、社区社工、人口协管员、社保队员等有从事人口服务和管理工作经验的人中精选业务素质高、文化水平好、沟通能力强的人员担任指导员。

四是严格按照要求配齐、配足人口普查员，尤其在人户分离情况较多的地区，可以聘用同样身份的人员做普查员，有效拉近相互之间距离。

（二）做好一次全面宣传。

一是“面上宣传”，在根据市人普办工作要求，以电视、广播、报纸、网络等媒体作为主平台，全面宣传全国第六次人口普查活动，对工作难点突出的来沪人员、境外人员、人户分离人员工作要以专题的形式加强宣传。

二是“块上宣传”，依托街镇开展主题宣传专场活动，街镇可以根据自身特点或工作侧重点开展搭台宣传，有条件的可以制作、发放人普宣传小礼物，提高群众化参与宣传热情，更有效达到宣传效果。

三是“点上宣传”，采用拉挂宣传横幅、张贴宣传海报、发放《一封信》等方式，进一步扩大宣传力度和宣传广度，努力提高每家每户对人口普查工作的知晓度。

四是“趣味宣传”，可采用答题纸竞答、抽奖、发放纪念品等方式提高群众参与热情。

五是“定向宣传”，以往的普查宣传较重视社会面宣传、居村委宣传，这次可同时在全区所有大中型企事业单位、学校中开展集中宣传活动，有效利用多方社会力量，扩大宣传效果。

（三）搭好一个培训平台。

一是强化区人普办授课人员业务水平，在工作人员中实行竞争上岗、聘任上岗制度，对授课人进行考核评估，撤换不合格授课人，确保国家和市人普办工作精神贯彻落实到基层。

二是推广案例教学，在对普查员、指导员相关工作业务培训的同时，推广实地走访、现场填表、案例讲解等“看得见、摸得着”的教学方式，提高参训人员的理解力。

三是形成“逢进必训”制度，就是将相关普查工作按照时间节点划分，每完成一个节点，就开展下阶段业务培训，同时对上阶段工作进行检查，确保推进有力，质量有保证。

四是做到“三个随时训”，即：普查员遇到问题及时向指导员请教，指导员必须马上对其培训解答。指导员遇到问题及时与街镇人普办联络员联系，联络员在对其培训解答的同时注意统计问题，上报区人普办。区人普办对各街镇上报问题进行分析研究，有针对性的开展专项培训会，真正确保人口普查工作有效推进。

（四）理顺一套工作机制。

一是定期开展业务探讨会，区人普办对搜集到的我区各类人普工作问题要定期进行业务探讨，形成书面记录后以统一口径对街镇进行解答。

二是做好普查人员规范化管理，确保普查员在上门工作时有统一标识、统一工作证、统一普通话首问语，制定工作预案，针对突发情况要做到“有案可依”，加强普查人员自我保护意识。

三是落实普查工作奖惩机制，对参与普查工作责任心强、普查效果好的工作人员要进行精神和物质的双重奖励，对工作不负责造成后果的，要进行处分。

四是构建工作信息交流平台，在内网上开设“业务问答”专栏，建成区人普办与街镇人普办“业务问答”平台。建立街镇人普动态信息共享平台，让各街镇的人户分离等信息做到有移有交，促进各街镇的信息共享。

五是设想做好登记标识工作，对已纳入登记的人员，对其身份证、户口簿进行粘贴标识，有效避免重登现象。

（五）做好一次户口整顿。

一是发挥公安部门先锋作用，由区人口普查领导小组和嘉定公安分局根据市人口普查领导小组和市公安局相关要求，制定结合我区实际的《关于本区开展户口整顿工作的实施意见》等指导性文件。嘉定公安分局要对整顿涉及到的所有数据进行相关系统维护，保证户口整顿工作目标明确、措施有力、质量过关。

二是明确相关问题处置原则，公安部门对发现常住人口中出现的重登、漏登等差错按规定纠正；对新生儿符合入户条件的宣传办理户口，不符合条件的登记备查；对常住户口待定人员督促抓紧办理；对来沪人员督促办理《居住证》；对人户分离人员要核实后登记，有条件的要动员将其户口迁到现住地。

三是挖掘职能部门合作潜力，由区人普办牵头各职能部门，切实提高各部门户口整顿工作重要性认识，逐渐形成以公安部门为业务指导，有关职能部门密切配合，街镇设立户口整顿工作班子的工作体系，确保业务指导有力，责任分工明确，相互配合推进。

四是组织街镇人员主力攻坚，以街镇户口整顿工作班子为核心，全面发动宣传，提高群众知晓率，保证确保每个居村委落实一名户口核对指导员，每个楼组、村民小组一名户口核对员开展全面户口核对工作，发现问题一律由街镇户口整顿工作班子汇总后通报派出所。

五是做好整顿工作质量检查，成立以区人普办为牵头的户口整顿工作检查小组，在整顿工作各环节中进行抽查，及时积累好的工作经验，做好“推先评优”工作。