闵行区农村产权制度改革成效研究
闵行区统计局 2015-11-11
闵行区农村产权制度改革成效研究
农村集体经济具有鲜明的中国特色，是社会主义公有制在我国农村的具体体现。传统农村集体产权制度虽然有利于保障农民平等享有集体经济成果，对维护农村社会公平发挥了积极作用，但在集体经济管理的过程中也遇到了许多问题：第一是产权不明，第二是家底不清，第三是管理不透明，第四是撤制村组集体资产处置工作非常滞后。目前已难以适应当前城镇化快速推进的形势，迫切需要改革。
2014年底闵行区行政村有134个，历年来已改制120个，2015年计划完成改制13个。本文着眼于闵行区近20年来农村集体产权制度改革的历程，并对改革成效进行评估和总结，提出相应的对策和建议。
一、 闵行区农村集体产权制度改革的基本情况
（一）闵行区农村集体产权制度改革的两个阶段
闵行区在深度城市化进程中，于上世纪90年代开始对村级集体经济组织产权进行改革试点，分为探索试点和完善政策扩大试点进而全面推进，分两个阶段进行改革工作。
1993 年—2002 年为探索试点阶段：主要在虹桥、梅陇等靠近市中心城区，城市化较为集中的地区及少量的其它地区进行试点，探索农村集体经济产权制度改革之路。这一阶段主要以分红来增加村民收入。例如：虹五村从2000年开始的对村级集体经济进行股份制改革，莘光村2003年底开始对集体经济组织进行改制评估。
2003 年至今为完善政策，扩大试点进而全面推进阶段：主要是在充分试点的基础上，完善政策，规范引导，扩大改制范围。当年闵行区总共175个村级经济组织中，有61个被纳入了扩大改制的范围。2005年底，七宝镇九星村成立了九星物流公司，全体村民变成股民，成为资本市场的主人，村民成为真正意义上集体资产的所有者。2011年底被批准为全国农村改革试验区后，闵行区农村集体产权制度改革进入了探索创新、全面推进的新阶段，改革促增收、改革促发展、改革保稳定的效应逐渐凸现。
闵行农村集体经济产权制度改革的特点
由于我区各村情况差异较大，在改革实施过程中主管部门采取了分类指导，一村一策的方法。
（1）改革形式多样
闵行区是全国唯一以多种形式推进农村集体经济组织产权制改革为试验项目的全国农村改革试验区，改革形式主要有五种：
第一种是组建有限公司，是指将集体资产量化后组建有限责任公司。例如虹桥镇红春村，采取“授权股东制度”
组建上海虹梅实业公司。
第二种是组建股份公司，指将村级存量资产以股权的形式量化给村民后，村级集体经济组织改制为由村民持股的企业，取得相应的法人资格。比如七宝镇九星村组建了上海九星控股（集团）有限公司。
第三种是股份合作社，该种形式有效解决了有限责任公司股东人数必须在50人以下要求的弊端。例如莘庄工业区确定“先清队、后淸村，整体改制”的工作思路，采取“村村联合”的方式成立上海市首家社区股份合作社—莘庄工业区社区股份合作社。
第四种是土地股份合作社，基本做法是农民以土地承包经营权作价入股，结合农业规模化经营组建土地股份合作社，合作社委托村委会发包给企业经营土地，农民根据承包的土地面积获得租金收入。
第五种是组建经济合作社，是指以行政村或镇为单位组建起来的社区性合作经济组织。采取此类组织形式地以不撤村地区为主，主要资产为农田，二三产业经营性资产较少，不存在资产量化分配的问题。
（2）入股方式多样
一是按量化资产全额入股，指改制时除了婚嫁、知青、已故和已获得城市居民身份者，以及老年人按农龄兑换现金外，其他成员都以量化的集体资产作为入股股份。马桥镇金星村、梅陇镇华二村采取的都是这种形式。
二是按成员资格全额或部分入股，指改制村对入股资格要求严格，通过集体经济组织成员界定，确定其入股资格。比如七宝镇九星村在改制时将股权分为村民股、集体股和风险责任股三种。
三是按农龄分档入股，主要针对部分撤制较早的村，年轻人的农龄比较少，由于农龄差异过大会影响农民受益，因此部分集体经济组织适当缩小了村民间股数的差异。
四是存量资产与增量资产合并入股。指根据集体经济发展需求，农民以现金出资参与改革，既盘活了农民手中的闲散资金，又解决了集体经济发展中资金不足的矛盾。
（3）改革资产多样性，股权设置多样性
参与改革的资产，有的是村集体全部资产，主要指撤村改制时，全部土地被征用后，取得了征地补偿金，其他经营性资产和非经营性资产通过评估作价，在上交统筹基金后，实行净资产全额量化；有的是部分资产参与改革，主要在不撤村的集体经济组织，对集体土地、非经营性资产入台账不量化，但收益纳入分配；也有的是土地承包经营权折股量化，如浦江镇的联星、永丰等5个村成立的土地股份合作社，以土地承包面积入股，每亩量化为一股。
股权设置方面，改革为村经济合作社的，股权份额化；改革为公司或社区股份合作社的，股权金额化。
二、闵行区农村集体产权制度改革的绩效评价
为验证我区农村集体产权制度改革的具体效果，本文从促进区域经济发展、提高农民生活水平、城镇化推进和民主和谐四个方面进行评价。利用生产函数模型、因子回归分析等计量模型方法对促进区域经济发展和城镇化推进两个方面进行实证分析，利用农民收入数据和问卷调查对促进农民增收、社会和谐两个方面取得的成效进行评价。
（一）对区域经济发展的影响
农村集体产权制度改革是对农村生产关系的升级和优化。2011年农集体产权制度改革在闵行区开始全面推进，随着改革的铺开，2014年闵行区村级组织集体资产总额182.84亿元，比2011年增加17.62亿元，增幅10.66%；村级组织可支配收入22.67亿元，比2011年增加4.44亿元，增幅24.37%；村级组织实现经营性收益15.91亿元，比2011年增加2.87亿元，增幅21.99%（见表1）。可见，闵行区农村集体经济组织在进行产权改革后，资产运行状况良好，对村级层面的经济发展起到了积极的作用。
表1 ：闵行区村级经济组织资产情况表
单位：亿元
|
年度
|
改革完成率
|
资产总额
|
可支配收入
|
经营性净收益
|
|
2011
|
21.74%
|
165.23
|
18.23
|
13.04
|
|
2012
|
38.69 %
|
171.40
|
19.82
|
14.55
|
|
2013
|
61.03 %
|
169.65
|
19.64
|
14.91
|
|
2014
|
89.55 %
|
182.84
|
22.67
|
15.91
|
农村集体产权制度改革的完成，一方面可以提升村级集体经济组织的经济效益，另一方面也为区域经济增长提供了要素保障。为验证集体经济组织产权改革对区级层面经济发展水平的影响，本文采用建立计量经济模型的方法，进行实证检验。模型以闵行区经济发展水平为衡量指标，结合2010-2014年度统计数据，以我区集体经济产权制度改革完成率
为自变量，进行回归分析。回归分析结果如下：
lnY=-8.061+3.103lnI-0.145(lnI)2' type="#_x0000_t75">
公式中，Y表示全区生产总值（GDP），I表示农村产权制度改革完成率。
结果显示，可发现闵行区农产权制度改革完成率与闵行区经济发展呈现显著正相关关系，但农村产权改革完成率对全区生产总值的影响程度远比资本、劳动力和技术进步等要素要低。
结果显示，可发现闵行区农产权制度改革完成率与闵行区经济发展呈现显著正相关关系，但农村产权改革完成率对全区生产总值的影响程度远比资本、劳动力和技术进步等要素要低。
（二）对农民生活水平的影响
2011年底，我区被批准为“全国农村改革试验区”24个试点地区之一，试验主题就是“在城市化进程中维护好、实现好和发展好农民利益”。维护农民利益的重要支撑是提高农民的生活水平，主要包括三个方面：
单位：元
图1：闵行区农村居民人均可支配收入结构
（1）促进农村居民工资性收入增长
改革一方面进一步解放了农村劳动力，提高了农民的劳动效率，使农民能够根据自身所掌握的技能面向更广阔的市场需求寻求最优的工作岗位，以获取更加丰富的劳动报酬；另一方面，改革后的集体经济组织，引入了现代企业管理制度，一部分文化水平较高的农民可以进入组织的管理层，还有一部分农民也可以在新的集体经济组织中所提供的公益性岗位上工作，客观上解决了部分农民的就业问题。统计资料显示，从2011年我区全面推进农村产权制度改革以来，闵行区农村居民工资性收入从2011年的13747元增长到2014年的16807元，4年间增长了22.26%。
（2）提高了农民的财产性收入
产权制度改革为农民带来的财产性收入主要包括三个方面：第一是土地经营权转让收入，第二是集体资产分红收入，第三是农户住宅和宅基地升值收入。由表2可知，闵行区农民财产性收入逐年递增，由2010年的2936元增长到了2014年的4730元，5年间增长了61.10%；财产性收入占可支配收入的比例也逐年提高，5年间提高了0.9个百分点。
表2：闵行区农村居民财产性收入变化
单位：元
|
年份
|
农村居民财产性收入
|
财产性收入占可支配收入比
|
|
2010
|
2936
|
16.40%
|
|
2011
|
3476
|
17.20%
|
|
2012
|
3850
|
17.10%
|
|
2013
|
4253
|
17.10%
|
|
2014
|
4730
|
17.30%
|
（3）缩小了城乡生活水平差距
一方面体现为城乡居民收入比的缩小，2014年闵行区农村居民可支配收入为27560元，同比上升10.66%；比2010年增加9704元，增幅为54.34%。城乡居民收入比由2010年的1.53下降到2014年的1.47，（见图2）是上海郊区比例最小的一个区。
表3：闵行区农村居民家庭人均生活消费支出构成(2010～2014年)
单位：%
|
指标
|
2010年
|
2011年
|
2012年
|
2013年
|
2014年
|
|
生活消费支出
|
100.0
|
100.0
|
100.0
|
100.0
|
100.0
|
|
食品
|
44.4
|
43.7
|
45.6
|
44.6
|
44.3
|
|
衣着
|
7.4
|
7.6
|
7.3
|
7.2
|
7.4
|
|
居住
|
10.8
|
12.4
|
10.5
|
10.9
|
11.1
|
|
家庭设备、用品及服务
|
6.6
|
6.2
|
6.8
|
6.9
|
6.7
|
|
医疗保健
|
5.3
|
7.1
|
5.8
|
5.8
|
5.8
|
|
交通和通讯
|
12.3
|
10.0
|
8.9
|
10.7
|
10.2
|
|
文化教育、娱乐用品及服务
|
11.4
|
11.3
|
12.1
|
11.4
|
12.1
|
|
其他商品和服务
|
1.8
|
1.7
|
3.0
|
2.5
|
2.4
|
|
生活消费支出中服务性支出比重
|
33.5
|
37.2
|
34.5
|
35.9
|
36.4
|
单位：元
图2：闵行区城乡居民收入变化(2010～2014年)
另一方面体现在农村居民生活习惯的城市化，由表3可知，农村居民生活消费支出中服务性支出比重逐年上升。而农村居民的消费结构也随着改革成效的渐显而趋近于城市居民，食品类支出比例逐年下降，交通通讯、教育文化娱乐服务类消费比例呈逐年上升趋势。
第三方面体现在农村居民福利水平的上升，许多资产效益较好的村在改革时提取公益基金或者设置集体股，这部分资金收益被用来承担集体公共服务的开支和福利支出，例如承担集中居住小区的物业管理费、垃圾清运费、社区卫生站的费用等。
（三）对城镇化推进的影响
本节以闵行区农村产权制度改革完成率为自变量，闵行区城乡一体化完成率（直接使用上海市发改委、国家统计局上海调查总队联合布置的城乡一体化调查结果）为因变量，建立因子分析模型，采用主成分分析法，研究两者间的关系。
由主成分矩阵推算出主成分得分系数矩阵。可以看出，基础设施、集体产权改革完成率、社会民生、经济发展、财政投入与第一主成分相关系数较高，城乡一体化完成率、资源环境与第二主成分相关系数高。根据成分分析结果进行模型回归，从回归结果来看，农村产权制度改革完成率与城乡一体化完成程度呈正相关关系，影响度为0.04，即农村产权改革比例1%的差异将引起0.04%的城乡一体化完成率的差异。
（四）民主和谐
为了解闵行农民与村干部对农村集体产权制度改革的看法，听取基层最真实的声音，国家统计局闵行调查队于2015年8月-9月开展了问卷调查，调查内容主要包括改革过程、民主管理、收入变化与社会和谐几个方面，调查范围覆盖区内的9个街镇，31个村级经济组织，310户村民和62名村干部。
（1）改革过程透明、公开，农民全程参与
闵行区在改革过程中明确实行“一村一策”，不搞统一行动。农民可以随时通过“农民一点通”系统查询产权制度改革的情况。
问卷调查显示，47.62%的村干部认为在整个改革过程中完全做到了“因村制宜”，50.79%的村干部认为基本做到了“因村制宜”，只有1.59%的村干部认为没有做到“因村制宜”。61.49%的被访村民表示在整个集体资产改革过程中，做到了完全公开透明；36.25%的被访村民认为做到了基本公开透明；只有2.27%的村民认为改革过程不够公开透明。
60.84%的村民认为集体经济组织成员的资格界定合理，38.19%的村民认为基本合理，只有0.97%的村民认为不合理。75.73%的村民认为农龄计算公正、客观，23.95%的村民认为基本公正、客观，只有0.32%的村民认为农龄计算不够公正、客观。
在被问及股东（社员）代表会议的产生过程是否民主、公正时，50.49%的村民认为非常民主，47.57%的村民认为比较民主，只有1.94%的村民认为不够民主。
可见，村民对整个改制过程的满意度比较高。
（2）农民成为集体经济的主人
改制村在改革后普遍建立了“三会四权”(股东会、董事会、监事会，所有权、决策权、经营权、监督权)的制衡机制和集体资金、资产、资源“三资”管理制度和管理体系。农民成为集体经济的投资主体、决策主体和受益主体，成为集体经济发展的管理者与共享者。
调查结果显示，93.53%的村民反映所在的集体经济组织已经成立了财务监督小组，5.50%的村民表示不清楚，只有0.97%的村民反映所在集体经济组织还未成立财务监督小组。有49 .03%的村民认为改革后，集体经济组织的收益分配做到了非常公开、透明；47.73%的村民认为比较公开、透明；只有3.25%的村民认为不够公开透明。可见，村民对于改革后集体经济组织的财务透明情况满意度较高。
（3）化解社会矛盾，维护社会稳定
改革明晰了产权，农民按股份共有集体资产、参与经济管理并分享收益，有效维护了农村社会稳定。改革后农民入股的积极性和满意度提高，改制村没有发生一起集访事件。
310名被访村民在改革后，仅有2人发生过与他人的财产纠纷，发生率仅为0.65%，且全部通过自治组织调解解决纠纷。对村干部的调查结果显示，44.44%的村干部反映改革后，村集体内发生的社会矛盾比以前有所减少，49.21%的村干部反映与改革前基本持平，仅有6.35%的村干部反映矛盾比以前增加。
二、 改革中存在的问题及建议
（一）存在问题
从本文的分析结果来看，闵行区的农村集体产权制度改革基本做到了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力”的要求，达到了农村集体经济的可持续发展，农民的财产性收入不断增加的目的。但通过调查研究和倾听基层的声音，我们还发现闵行区的农产权制度改革还存在着以下几个方面的问题（表4）：
表4： 村民和村干部认为集体经济组织面临的最大问题
|
村民认为集体经济组织目前面临的最大问题
|
干部认为集体经济组织面临的最大问题
|
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发展缺少活力
|
87.34%
|
收入来源单一，发展空间有限
|
66.23%
|
|
管理制度落后
|
8.12%
|
税负压力过大
|
23.38%
|
|
运行不够透明
|
2.92%
|
集体经济组织内部经营能力不足
|
7.79%
|
|
其他
|
1.62%
|
其他问题
|
2.60%
|
（1）收入结构单一，发展缺乏活力
问卷调查显示，87.34%的村民认为集体经济组织目前面临的最大问题是发展缺少活力。66.23%的村干部认为目前集体经济组织可持续发展面临的最大问题是收入来源单一，发展空间有限。在被调查的31个村级经济组织中，有28个主要收入来源是靠土地、房屋租赁，占90.32%；有1个村的主要收入来源是农业生产，占3.23%；有2个村的主要收入是靠企业生产，占6.45%；靠租赁收入的粗放型经营方式虽然在短时间内可以增加集体经济组织成员的收入，但长期看来无法满足建立农民长效增收机制的要求，也无法达到农村集体资产保值增值的目的。
（2）管理制度落后，经营能力不足
调查显示，8.12%的村民认为集体经济组织目前面临的最大问题管理制度落后。7.79%的村干部认为集体经济组织可持续发展面临的最大问题是内部经营能力不足。
（3）税负压力大，成为集体经济发展的阻碍
农村集体经济的收益来源大多以物业出租为主，要缴纳营业税、企业所得税、房产税、土地使用税、教育费附加税、地方教育税等7种税费，若改革后全部按章纳税，综合税率达到36%。农民所得的分红收益还需缴纳20%的红利税。这样一来，改革反而增加了集体经济组织和部分农民的税费负担。有23.38%的受访村干部认为可持续发展面临的最大问题是税负压力过大。在基层调研，与农民面对面交流时，也有许多村民提出了红利税过高的问题。
（4）经济基础薄弱的村集体改革并没有为农民带来实际经济利益
闵行区辖区面积较大，地域经济发展差异也较大。部分城市化程度较高的村集体在改革前就拥有雄厚的集体资产，而部分以农业为主要产业的村集体经济基础仍然薄弱，以第一产业为主的经济结构依然没有改变。现有的一些集体建设用地，由于政策上严格限制这些地区发展二三产业，基本不能产生应有的收益。对于这些经济基础薄弱的村来说，没有为农民带来实质的经济利益。
（二）对策与建议
（1）给予政策优惠，鼓励集体经济组织参与经济开发
一方面要坚持物业不动产经营的主线，尽可能减少经营风险，确保农村集体资产保值增值，确保农民长期增收。另一方面，鼓励集体经济组织利用各类资源，通过托管或者入股的形式参与经济开发，将集体资产潜在的优势转化为现实的增收能力，使得农村集体经济不断壮大。
（2）聘请专业团队，建立激励机制
要指导集体经济组织借鉴现代企业制度，加速村企分开，健全完善内部治理机制，激励约束机制和资产运营机制，探索推行股权激励，聘请职业经理人等有效办法，提高集体资产经营管理水平，提高集体经济组织的凝聚力带动力和市场竞争力，推动集体经济健康发展和农民收入持续增加。
（3）有针对性地出台税收减免政策
改革后的集体经济组织承担着一定的社会职能，因此政府部门应当制定相应的税费优惠政策，对集体经济组织利用物业租金收入从事农村公共事务和公益事业建设的部分应实行税前列支。
（4）因地制宜，发展现代都市精品农业
对于依靠农业生产为主要收入来源的集体经济组织，可以给予等同于农民专业合作社的优惠政策促进其发展。提供农业生产技术指导，以“打造现代化都市精品农业”为目标，积极发展高附加值的农业旅游、农产品加工等产业，努力提高集体经济组织的资产运营水平。
授权股东制度：即采用一定标准，由多名股东共同推选一名股东代表其在公司中行使股东权利，在工商登记的是该授权的股东，实际上他是多名股东的代表。
改革完成率：指完成集体产权制度改革的村级经济组织占行政村总数的比例。